Diplomacia ambiental
Partiendo de una realidad geopolítica innegable que las fronteras nacionales y las fronteras de los ecosistemas casi nunca coinciden; la necesidad de relacionarse y lograr acuerdos entre Estados a los fines de la adecuada gestión ambiental regional y global lleva al establecimiento de acciones de diplomacia o relaciones de carácter medioambiental.
El objetivo de la
diplomacia ambiental (DA) es alcanzar acuerdos de buena voluntad mutua o
cooperación, mediante tratados, convenios o convenciones[1] que fundamentalmente
establezcan reglas claras de uso o empleo, mecanismos no violentos o
alternativos de resolución de conflictos y restablezcan o mantengan la paz.
Existen dos
espacios donde lograr tratados, en reuniones bilaterales y en cumbres o
conferencias. La diferencia entre estas dos últimas figuras es la asistencia o
no de los jefes de Estado o gobierno versus la de representantes plenipotenciarios.
Las acciones diplomáticas ambientales ocurren en todos los planos de las
relaciones: binacionales, multinacionales e internacionales[2].
Hay dos campos
de acción centrales en la diplomacia ambiental. Por un lado, el acceso a la
explotación de los recursos en zonas fronterizas marcadas por límites a la
soberanía y jurisdicción, que no coinciden con los ecosistemas; por otro lado,
la conservación, gestión, defensa y recuperación de los recursos y servicios
ambientales transfronterizos en función de los límites de los ecosistemas. Sin embargo,
la DA también abarca hoy aspectos subsidiarios como el comercio internacional de
especies, los derechos intelectuales de poblaciones indígenas, energía y salud,
la responsabilidad civil y penal por daños causados, la soberanía de los
Estados sobre los recursos (biológicos) en sus territorios, la limitación de
patentes.
Los recursos
transfronterizos han sido y son fuente constante de conflicto entre Estados.
Desde tiempos históricos, el recurso más contencioso han sido las aguas de los
ríos. La historia menciona cuando el rey de Lagash, en Mesopotamia, en el 2.500
AC, construyó canales y desvió el agua que fluía hacia Umma desde el rio
Tigris, empezaría una guerra que duraría más de 100 años.
En el tema del
agua, los conflictos han ido creciendo y ampliándose a los acuíferos
compartidos, las cuencas hidrográficas, los derechos de navegación, los
derechos de explotación de recursos acuáticos, como la pesca. Respecto a las
aguas, sus recursos, el lecho y subsuelo marinos, también han ocurrido
conflictos en los cuales la DA ha tenido que actuar.
Otro tema de
litigio son el acceso a pesquerías y a la explotación de recursos en zonas
marinas limítrofes y más allá de la plataforma continental o de la zona económica
exclusiva del estado costero.
La declaración
de amplios espacios, no sujetos a la soberanía de algún estado, como bienes
comunes de la Humanidad, es también un logro de la Diplomacia Ambiental. Entre
estos podemos mencionar dos categorías: convencionales[3] como el espacio
ultraterrestre y cuerpos celestes (Tratado de la ONU de 1963)[4], la Antártida (Tratado
Antártico), la alta mar (Convención del Mar), los fondos marinos oceánicos
(Convención del Mar) y aquellos declarados por la UNESCO como segunda categoría.
La UNESCO
declara desde 1972 ciertos espacios naturales como Espacio Natural Patrimonio
de la Humanidad, siendo propiedad del Estado en el cual están, pero de interés
para la raza humana; a mediados de 2022 existen más de 220 de tales áreas
protegidas.
Actualmente se
discute declarar la atmósfera y el clima como bienes de patrimonio común; así
como, ante los avances de la biogenética, el declarar de dominio público, no
patentable, al genoma humano, de la fauna, flora, microrganismos silvestres,
proteínas, etc.
En el siglo XIV,
se firmaron los primeros tratados binacionales sobre recursos fronterizos,
principalmente entre el Reino Unido y algunos de sus vecinos continentales. En
el siglo XIX se firmarían los primeros tratados multinacionales relacionados
con aguas transfronterizas y navegación.
Si bien hay
convenios multinacionales previos, se considera que la Cumbre de la Tierra en
Estocolmo en 1972[5],
marcó el surgimiento formal de la DA como disciplina dentro de las relaciones
internacionales.
Además de una
resolución recomendando el establecimiento de una agencia especializada de la
ONU sobre el tema ambiental, lo cual se concretaría en la creación del Programa
de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA); la llamada Declaración
de Estocolmo empieza proclamando siete fundamentos que resaltan[6]:
1.
La estrecha relación entre la Humanidad y el Medio Ambiente.
2.
La necesidad de proteger y mejorar el medio humano para beneficiar la
calidad de vida y el desarrollo económico.
3.
La necesidad de continuar investigando y mejorando la investigación,
ciencia y tecnología, pero de manera consciente de su potencial impacto
negativo.
4.
La relación deterioro ambiental y subdesarrollo. Así como, entre deterioro
e industrialización y desarrollo tecnológico en los países industrializados.
5.
El riesgo del sobre poblamiento, la capacidad de la Humanidad para mejorar
el medio con el progreso social y los adelantos de la producción, la ciencia y
la tecnología.
6.
La importancia de la defensa y el mejoramiento del medio humano para las
generaciones presentes y futuras como meta imperiosa de la humanidad. Este es
el nacimiento del principio de sostenibilidad que hoy prima toda la temática
ambiental.
7.
Reconocimiento colectivo del gran problema, responsabilidad general y
esfuerzo conjunto en la labor común por ciudadanos y comunidades, empresas e
instituciones, en todos los planos, nacional e internacional.
Sigue con
26 principios y un plan de acción con 109 recomendaciones. Como producto de
esta cumbre, la ONU estableció en 1983, un equipo de expertos para preparar una
estrategia para el año 2000[7]. Es necesario resaltar,
que desde el principio los temas de desarrollo y protección ambiental, han
estado entrelazados.
Esta primera
conferencia global, sería la fuerza motriz para el informe Nuestro Futuro
Común (1987)[8],
en el cual se plantea el Desarrollo Sostenible como paradigma que debe
sustituir al desarrollo económico, prevaleciente en el mundo y que aún en 2022
no termina de desaparecer como criterio de desarrollo, basado en el PIB.
Han seguido otras tres cumbres de la tierra[9], Rio de
Janeiro en 1992, Johannesburgo en 2002 y nuevamente Rio de Janeiro en 2012.
La Cumbre de Rio de 1992, es otro hito significativo en
materia de Diplomacia Ambiental. Se aprobaron, además de la declaración de Rio:
el Convenio Marco sobre Cambio Climático y el Convenio de Diversidad Biológica,
se realizó la declaración de Principios sobre bosques[10] que es
una herramienta para la gestión forestal; se estableció el Programa o Agenda 21;
se iniciaron los pasos para el convenio sobre desertificación[11] y uno sobre bosques -aun no
materializado-.
Como aporte al derecho internacional, se estableció una
nueva figura, las responsabilidades comunes pero diferenciadas, mediante la cual los países industrializados asumen su
mayor responsabilidad sobre los problemas ambientales y por tanto asumen también
mayores acciones respecto al resto de los países en vías de desarrollo para
mitigarlas, entre otras mediante la cooperación internacional.
Otro aporte es el reconocimiento de que el ambiente tiene
un valor económico y que el acceso a los servicios ambientales y los daños que
se causan deben ser de alguna manera compensados. Para ello se establecieron
mecanismos de mercado, mediante los cuales se reúnen fondos para la
preservación de la naturaleza y la ayuda a la mitigación de los efectos
causados. Esto se ha materializado en los mercados de carbono y en el
pago por servicios ambientales que antes eran asumidos como gratuitos. Apenas
en la conferencia de las partes (COP) del convenio marco de cambio climático,
realizada en 2022 en Glasgow, se alcanzaron los acuerdos detallados sobre
implementación de estas medidas, es decir 30 años después. El lado oscuro de
esta medida es que el costo final lo pagan los consumidores y no afecta a las
utilidades de los productores, desincentivando cambios en los patrones de
producción.
En Nueva York en el año 2000 se realizó la Cumbre del
Milenio donde se adoptaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio, estrechamente
relacionados con la Agenda 21.
En Johannesburgo en 2002 se definieron y promovieron las
denominadas asociaciones tipo II, no solo entre estados soberanos, como
ha sido tradicional en las relaciones internacionales, sino entre estados,
organismos intergubernamentales, sector privado y ONGs. Este novel criterio en
las relaciones internacionales, reconoce que los problemas y soluciones a la
crisis ambiental tienen tres ápices: gobiernos-sociedad-economía. Esta cumbre
se considera en general un fracaso por los pocos aportes hechos al ambiente y
el desarrollo, en especial por el bloqueo de los EEUUA y el sector empresarial
a cualquier medida que exigiese restricciones y responsabilidades del sector
privado y las trasnacionales.
En la cumbre de Rio +20 (2002) enfocada en la economía
verde en el contexto del desarrollo sostenible y la erradicación de la
pobreza, poco se logró; sin embargo, se produjo una declaración a última hora, llamada
El futuro que queremos en la cual nació oficialmente dicho concepto de economía
verde, se puso en marcha la ruta hacia los objetivos de desarrollo sostenible
al concluir los de desarrollo del milenio en 2015[12] y
mecanismos de financiación para el desarrollo sostenible.
En la Diplomacia Ambiental, hay que lograr acuerdos entre
intereses económicos muy poderosos que influyen, e incluso condicionan los
intereses políticos y mediáticos, versus los intereses de la Humanidad -fundamentalmente
a un ambiente limpio y seguro- como colectivo y de los diversos colectivos
socio culturales, que se supone deben ser los intereses políticos
fundamentales. Una de las dificultades es que las decisiones se toman por
consenso, bajo la política de un país un voto, por lo cual hay que
considerar y negociar cada postura de un país, por pequeño o débil que pueda parecer.
La DA se ha enfrentado siempre al natural temor o suspicacia
de los países del sur global a que las normas ambientales propuestas por los países
industrializados son formas de neo-imperialismo, y de formas de negar o limitar
el desarrollo. También la escasez de recursos para muchas de las medidas que se
proponen ha llevado a que, desde las últimas décadas del siglo pasado, los
tratados incluyan mecanismos de financiamiento y ayuda a los países pobres para
que puedan cumplir las medidas, aunque los fondos siguen siendo escasos y los países
más ricos no cumplen la mayoría de sus compromisos en estas materias.
Otra debilidad y amenaza a la que se enfrenta la DA es la
falta de medidas de acción internacional en casos de incumplimiento de la
normativa acordada; ya que los países en general se niegan a que se limite la
soberanía sobre la gestión interna de sus recursos. Solo recientemente, a raíz de
la crisis actual, se están estableciendo mecanismos de presión económica por el
incumplimiento de los compromisos en temas como la reducción de emisiones.
Tabla 1 Convenios relacionados con la
seguridad ambiental en el marco de las Naciones Unidas[13] |
|
Convenio de Ginebra para la Protección de las Ballenas, [Liga de
Naciones] (1935 y 1937) |
Convención Internacional de Protección Fitosanitaria, FAO (1951) |
|
Convenio internacional relativo a la intervención en alta mar en
casos de accidentes que causen una contaminación por hidrocarburos, OMI
(1969) |
|
Convenio relativo a Humedales de importancia internacional,
especialmente como hábitat de aves acuáticas (1971) |
|
Convenio sobre la prevención de la contaminación del mar por
vertimiento de desechos y otras materias, OMI (1972) |
|
Convenio internacional sobre el tráfico de especies de flora y
fauna en peligro, CITES (1973) |
|
Convenio internacional para prevenir la contaminación por los
buques, 1973, modificado por el Protocolo de 1978 y por el Protocolo de 1997,
OMI |
|
Convenio sobre la prohibición de técnicas de modificación
ambiental militares u de otro tipo hostil (1976) |
|
Convenio sobre la contaminación aérea transfronteriza (1979) |
|
Convenio sobre la Conservación de las Especies Migratorias de
Animales Silvestres (1979) |
|
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar
(1982) |
|
Convenio en la prohibición o restricción de ciertas armas (1980)
y sus protocolos. |
|
Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono (1985)
y sus protocolos de Montreal (1987). |
|
Convenio de Basilea sobre desechos transfronterizos (1989) |
|
Convenio internacional sobre cooperación, preparación y lucha
contra la contaminación por hidrocarburos, OMI (1990) |
|
Convenio sobre la evaluación de impacto ambiental
transfronteriza (1991) |
|
Protocolo del Tratado Antártico sobre Protección Ambiental (1991)
[fuera del marco de la ONU] |
|
Convenio en la protección y uso de cuerpos de agua
transfronterizos y lagos internacionales (1992) |
|
Convenio sobre los efectos transfronterizos de accidentes
industriales (1992) |
|
Convenio sobre la prohibición de armas químicas y su destrucción
(1992) |
|
Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climáticos
(1992) y su protocolo de Kioto y de París |
|
Convenio sobre la
diversidad biológica (1992) |
|
Acuerdo para promover el cumplimiento de las medidas
internacionales de conservación y ordenación por los buques pesqueros que
pescan en alta mar FAO (1993) |
|
Plan de Acción de Yokohama ante desastres por el clima (1994) |
|
Convenio de las Naciones Unidas de Lucha contra la
Desertificación en los Países Afectados por Sequía Grave o Desertificación
(1994) |
|
Convenio para la supresión total de pruebas nucleares (1996) |
|
Convenio sobre minas antipersonales (1997) |
|
Convenio sobre la ley de usos no navegables de cuerpos
internacionales de aguas (1997) |
|
Convenio sobre el acceso a la información, participación pública
en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materias ambientales
(1998) |
|
Convenio de Rotterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento
Fundamentado Previo Aplicable a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos
Peligrosos Objeto de Comercio Internacional (1998). |
|
Protocolo OMI sobre cooperación, preparación y lucha contra los
sucesos de contaminación por sustancias nocivas y potencialmente peligrosas
(2000) |
|
Protocolo de Cartagena en Bioseguridad a la Convención de
Biodiversidad (2000) |
|
Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes
(2001) |
|
Convenio internacional de la OMI sobre el control de los
sistemas antiincrustantes perjudiciales en los buques (2001) |
|
Protocolo de responsabilidad civil y compensación por daños en
accidentes industriales (2003) |
|
Convenio internacional para el control y la gestión del agua de
lastre y los sedimentos de los buques, OMI (2004) |
|
Marco de Acción de Hyogo (HFA) 2005-2015: Construyendo la resiliencia
de las naciones y las comunidades ante los desastres. |
|
Convenio internacional de las maderas tropicales (2006) |
|
Convenio internacional de Hong Kong para el reciclaje seguro y
ambientalmente racional de los buques, OMI (2009) |
|
Convenio de Minamata sobre la contaminación por Mercurio (2013) |
|
Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres
2015-2030 (2015) |
Mucho se ha avanzado y falta mucho por avanzar; precisamente la diplomacia es fundamentalmente negociar, el arte de lograr acuerdos entre las partes; ello significa hacer concesiones mutuas para garantizar el cumplimiento de lo acordado, el tiempo es necesario para eso. La incógnita es si existe suficiente tiempo para salvar el planeta, lo cual no parece ser, de acuerdo al informe[14] del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) .
[1]
Según la ONU, tratados son instrumentos jurídicos entre Estados, mientras que
convenios y convenciones son tratados multilaterales formales con un gran
número de partes. Ver el Manual
de Tratados.
[2] A los fines
de este trabajo consideramos multinacional cuando hablamos de tres o más
países, mientras que usamos internacional para referirnos a un ámbito
geopolítico global, en el cual interactúan gran número de Estados.
[3]
Convencional se refiere a que está establecido en algún
tratado o convención.
[4]
ONU (1969b)
[5]
Oficialmente Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano (CNUMH).
[6] ONU
(1972) Informe de la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre el Medio Humano; Estocolmo, 5 al 16 de junio de
1972. Disponible en: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N73/039/07/
PDF/N7303907.pdf?OpenElement [Consultado el 8 de agosto de 2022].
[7]
ONU (1983) Resolución A/38/161 19 de diciembre de 1983
[8]
ONU (1987) Ambiente y Desarrollo: Nuestro Futuro Común (A/43/427 4 de agosto).
Nueva York, (conocido como el informe
Bruntland). Disponible en: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N87/184/70/PDF/N8718470.pdf?OpenElement
[Consultado el 8 de agosto de 2022]
[9]
Término usado para denominar las conferencias de Naciones Unidas sobre el medio
ambiente y el desarrollo (CNUCED).
[10]
ONU (1992) Declaración sobre los principios de la ordenación, la conservación y
el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo Disponible en: https://undocs.org/es/A/CONF.151/26/Rev.1(vol.I)
[11]
Convenio para combatir la desertificación, Paris, 1994.
[12]
Aprobados en una cumbre extraordinaria en 2005, realizada en Nueva York.
[13]
Incluye otros organismos intergubernamentales como la Liga
de Naciones u otros fuera del sistema de la ONU pero de carácter semi- global.
[14]
PNUD: Grupo Intergubernamental de Expertos
sobre el Cambio Climático (IPCC) (2022). Sexto informe de evaluación del IPCC: Cambio Climático
2022. Disponible en: https://www.unep.org/resources/report/ipcc-sixth-assessment-report-climate-change-2022
[consultado el 15 de agosto de 2022].
Comentarios